5. oktobra Organizacija zemalja izvoznica nafte i njenih deset partnerskih država složili su se da smanje proizvodnju nafte za dva miliona barela dnevno. Odluka je istovremeno bila predvidljiva i šokantna. Bilo je to predvidljivo jer je OPEC+, pod vodstvom Saudijske Arabije, prethodno najavio planove za smanjenje proizvodnje nafte. Ali bilo je šokantno jer su Saudijska Arabija i Sjedinjene Države bliski sigurnosni partneri, a najviši američki zvaničnici su više puta osobnne molbe Saudijcima da nastave proizvodnju. Mnogi od ovih zvaničnika su se nadali da će saudijska vlada sarađivati, posebno u svjetlu rasta cijena benzina i širih inflatornih pritisaka. Zaista, prema nedavnom izvještaju New York Timesa, glavni pomoćnici američkog predsjednika Joea Bidena čak su mislili da je Washington postigao privatni dogovor za Saudijsku Arabiju o povećanju ponude. Kada se saudijski ministar energetike umjesto toga okupio sa potpredsjednikom ruskog premijera Aleksandrom Novakom koji je sankcioniran od strane SAD-a da najavi smanjenje, Bijela kuća je bila zapanjena.
Američki kreatori politike i analitičari odgovorili su na saudijsku odluku kritizirajući Rijad zbog njegove iznenađujuće nezavisnosti, a Bidena zbog njegov neelegantan pokušaj sklapanja sporazuma. Tokom svoje predsjedničke kampanje Bajden je često osuđivao saudijskog prestolonasljednika Mohameda bin Salmana, poznatog kao MBS, zbog njegovog lošeg tretmana ljudskih prava, da bi se sastao s njim u julu. Nekim američkim analitičarima odluka Saudijske Arabije da prekine proizvodnju nakon predsjednikovog obraćanja bila je dokaz da Rijad nikada neće biti pouzdan (ili popustljiv) partner i da je bila politička greška za Bajdena što je posjetio MBS-a. Drugi analitičari su, nasuprot tome, tvrdili da je potez Rijada, u stvari, bio Bajdenova greška: predvidljivi nusprodukt oholosti administracije koja je tražila od Saudijske Arabije da stavi američke interese ispred svojih.
Američki posmatrači su u pravu da je Washington donio odluke koje iritiraju Saudijce. Ali u Washingtonu također postoji nedostatak razumijevanja o tome kako Saudijska Arabija formulira svoju ekonomsku i vanjsku politiku. Pojednostavljeno, Saudijska Arabija, pod vodstvom MBS-a, priprema se za globalnu političku ekonomiju koja se značajno razlikuje od one koju predviđa Bidenova administracija. U svojoj nedavno objavljenoj Strategiji nacionalne sigurnosti, Bijela kuća se fokusirala na to kako pobijediti u upravljanom nadmetanju s Kinom i istakla preferenciju za podjelu ekonomskog i političkog partnerstva na dva kolosijeka: jedan s demokratijama i jedan s nedemokratijama koje se odvija kroz okvir međunarodnih institucija. S obzirom na nedostatak entuzijazma u Sjedinjenim Državama za međunarodne okvire, članstvo u drugom kolosijeku vjerovatno će dovesti do sniženja rejtinga za autoritarne države, a vlade poput Saudijske Arabije su to već primijetile.
Iako i demokrate i republikanci sve manje podržavaju američko-saudijsko bilateralno partnerstvo, američka vanjska politika možda nije glavni razlog kidanja odnosa. Oni se kidaju zbog promjena u unutrašnjoj i vanjskoj politici Saudijske Arabije. MBS ne zamišlja svoju zemlju kao igrača drugog reda u podjeljenom međunarodnom poretku sličnom onom koji je postojao tokom Hladnog rata; on vidi geopolitički poredak u nastajanju savitljivim, sastavljen od skupa međusobno povezanih dijelova, i vjeruje da Rijad ima pravo da radi sa promjenjivom konstelacijom partnera na osvanju tržišta i oblikovanju političkih ishoda. On vjeruje da će Saudijska Arabija morati energično štititi vlastitu ekonomiju dok svjetske potražnje za energijom i naftom variraju, ali da ako uspije, niko je ne može spriječiti da krene samostalan put i krene u drugu vrstu ekonomskog razvoja. Ova vizija je Pokret nesvrstanih iz snova iz 1970-ih, s tom razlikom što im je zajednička karakteristika nacionalistički oportunizam, a ne postkolonijalno buđenje.
MBS je možda u pravu. Svijet ulazi u period energetske nesigurnosti, a ugljovodonici će stalno biti traženi najmanje narednih 20 godina, što je situacija koja bi Saudijskoj Arabiji mogla dati više moći. Međunarodni sistem postaje fluidniji. Tržišne ekonomije u razvoju općenito, a posebno Saudijska Arabija, mogle bi igrati značajniju ulogu u globalnim poslovima.
SVIJET JE TVOJ
Po mišljenju Rijada, budućnost pripada tržištima u razvoju. Od 2011. do 2021. godine ove ekonomije su činile 67 posto rasta globalnog BDP-a, a danas čine 49 posto ukupnog globalnog BDP-a. U naredne četiri godine predviđa se da će ekonomije u usponu rasti u prosjeku 3,9 posto godišnje – brže od onih u Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj – i činiti sve veći udio u globalnom obimu trgovine.
Ovaj blok država uključuje Saudijsku Arabiju. Zaista, prema riječima njenih čelnika, Saudijska Arabija je jedno od najvažnijih svjetskih tržišta u nastajanju. Zemlja je dom velike ekonomije sa visokim BDP-om po glavi stanovnika i izvozi dovoljno nafte da utiče na globalne cijene energije. Ugostio je G-20 2020. (iako virtuelno) i četiri godine prije tog događaja predstavio je svoju Viziju 2030, koja nudi ambicioznu budućnost u kojoj se zemlja prestaje oslanjati na ugljenična goriva i gradi futurističke gradove koji mogu preživjeti sve klimatske rizike.
Ovaj plan je podjednako ulio novo povjerenje saudijskih građana i vladinih zvaničnik. Ova zemlja, kao i druge zaljevske države, sada sebe vidi kao model rasta i razvoja. I osjećaju potrebu da preorijentiraju svoje saveze kako bi se pripremili za manje stabilan globalni poredak, možda čak i za postameričko doba. Odluka Rijada iz 2016. da OPEC koordinira sa državama koje nisu članice OPEC-a, koje formiraju OPEC+, upravo je takva vrsta planiranja politike. OPEC+ nije ni ideološki ni ugovorno vezan. Umjesto toga, to je savez zemalja koje su spremne poslovatimeđusobno kada to odgovara njihovim zajedničkim interesima. Oni su čak spremni da izazovu Sjedinjene Države da postignu svoje ciljeve.
Rusko-saudijsko partnerstvo, pokrenuto kao dio OPEC+, posebno je simbol novog pogleda Rijada na vanjsku politiku. Za Saudijsku Arabiju to nije bila samo stvar poslovanja; to je bio i čin samoodržanja. U 2010-im, Sjedinjene Države su počele proizvoditi sve veće količine nafte iz svog škriljaca, preplavljujući globalna tržišta i uzrokujući pad cijena. Ovo je dovelo u pitanje tradicionalnu ulogu Saudijske Arabije kao dominantnog izvora slobodnih kapaciteta na naftnim tržištima i potkopala sposobnost Rijada da kontrolira globalnu ponudu. Ali partnerstvom s Rusijom, Saudijska Arabija bi mogla stvoriti kontroliraniju polugu kako bi snizila cijene nafte, izgladnjujući svoju američku konkurenciju ulaganja otežavajući američkim kompanijama da ostvare profit. (Nacionalne naftne kompanije pod državnom kontrolom mogu sebi lakše priuštiti da posluju s gubitkom). Rusko-saudijsko partnerstvo bilo je manje prirodno u martu 2020., kada je azijsko tržište nafte propalo pod teretom pandemije, dovodeći obje države u žestoku konkurenciju. Ipak, Moskva i Rijad još uvijek vide koordinaciju kao najbolji način za upravljanje globalnom ekonomijom kojoj je potrebna nafta, ali – zahvaljujući energetskoj tranziciji – sve više nerado ulaže u nju. Kao rezultat toga, oni su se držali zajedno.
Iz poslovne perspektive, ruska invazija na Ukrajinu dala je Saudijcima više razloga da nastave sa partnerstvom. Rijad vidi koordinirane akcije Zapada na kontroliranju i suzbijanju uvoza ruske energije, uključujući planirano ograničenje cijena ruske nafte, kao kartel kupaca koji prijeti saudijskoj ekonomiji. Prema stavovima Saudijske Arabije i drugih članica OPEC+, ovaj kartel bi na kraju mogao markirati sirovu naftu prema mjestu porijekla, metodi vađenja i stepenu intenziteta ugljika – a zatim je u skladu s tim odrediti cijenu. Ova praksa bi ozbiljno ugrozila njihovu kontrolu nad globalnim snabdijevanjem.
Washington, naravno, ima malo strpljenja za poslovne proračune Rijada. Na smanjenje nafte saudijske vlade gleda kao na šamar i odbijanje američko-saudijskog partnerstva. Ali u MBS-ovom svjetonazoru, s njegovim aktivnim konstelacijama, ono što Sjedinjene Države misle nije odlučujuće. Rijad može raditi sa bilo kim kada je to zgodno, a to znači da Saudijska Arabija može uravnotežiti svoja poslovna partnerstva – uključujući i Rusiju – zajedno sa svojim sigurnosnim potrebama, za koje se u velikoj mjeri oslanja na Sjedinjene Države.
Mnogi kreatori američke politike pozvali su Bijelu kuću da pokaže MBS-u da njegovo balansiranje ne može funkcionirati prijetnjom da će prekinuti ili smanjiti prodaju oružja SAD-u. Ali iako bi Rijad sigurno radije nastavio kupovati američko oružje, MBS možda ovu prijetnju ne smatra posebno zabrinjavajućom. Odbrambena industrija je utjecajna u Kongresu, dijelom zato što ima proizvodne linije koje podržavaju hiljade američkih radnih mjesta. Njeni dugoročni ugovori o uslugama za oružje i opremu nisu impulsna kupovina, a industrija bi vjerovatno agresivno lobirala da spriječi bilo kakvu pauzu u proizvodnji za Saudijce.
Što je još važnije, Zaljev već kalibrila svoj sigurnosni odnos s Washingtonom. Ovaj potez se ne odnosi na smanjenje prodaje oružja, već na smanjenje spremnosti SAD-a da koriste vlastite snage za zaštitu zaljevskih država. Sjedinjene Države nisu sigurnosni partner kao što su bile u prošlosti. Američki predsjednik Barack Obama je to jasno stavio do znanja kada je izjavio da će Saudijska Arabija morati “dijeliti susjedstvo” s Iranom. Predsjednik Donald Trump retorički se mazio sa Saudijcima, ali je i on pokazao nezainteresiranost Washingtona odbijanjem da odgovori na napade na saudijsku naftnu infrastrukturu 2019. Bidenovo degradiranje partnerstva samo je posljednje u širem vanjskopolitičkom trendu SAD-a.
Saudijska Arabija zna da nema alternativu ako Sjedinjene Države prekinu isporuke oružja. (Rusija svakako nije u stanju osigurat ono što je Rijadu potrebno.) Stoga pokušava da ubrza ekonomsku transformaciju koja bliže povezuje njenu ekonomiju sa ključnim tržištima, što je napor koji je već pokazao određeni uspjeh. Washington je optužio zaljevske države da su previše prijateljski nastrojene prema Putinu, ali njihovo ponašanje nije spriječilo evropske vlade da hrle na energetska tržišta u regionu – uključujući i Saudijsku Arabiju. Otkako je počela ruska invazija, energetski očajne evropske države potpisale su dugoročne sporazume o tečnom prirodnom gasu, vodoniku i energetici sa Rijadom i vladama drugih zaljevskih država. Ključno je da su se evropske vlade također složile da izvoze novo oružje Saudijcima. Čak i Njemačka, koja je zabranila prodaju oružja Saudijskoj Arabiji 2018. godine, prihvaća kraljevstvo i prodaje mu odbrambenu opremu. Bez obzira na sve pisanja u Washingtonu, Rijad bi mogao biti u pravu: međunarodni poredak je dovoljno fluidan, a kraljevstvo je dovoljno važno, da ne mora birati jednu stranu.
PRIPREMA ZA UTJECAJ
Odluke Saudijske Arabije o nafti nisu vođene samo međunarodnim poslovima. Baš kao što je Bidenova administracija željela da Saudijci odmaknu smanjenje proizvodnje OPEC+ od američkih izbora na sredini mandata (zahtjev koji se sada čini transakcionim i lošim), saudijska naftna politika je također vođena domaćim proračunima. MBS voli postaviti ciljeve, a zatim ih premašiti, uključujući i kada su u pitanju odluke OPEC+. Njegova vlada je nagovijestila da će doći do smanjenja proizvodnje u rasponu od milion do 1,5 miliona barela dnevno. Konačni, viši cilj izgledao je gotovo skrojen da pokaže moć MBS-a: pokazatelj njegovim ljudima da, uprkos vanjskom pritisku da zadrži proizvodnju na visokom nivou, može smanjiti proizvodnju na nivoe čak i ispod očekivanih.
Uzbuna Zapada zbog najave smanjenja od dva miliona barela dnevno bila je neopravdana. Većina država OPEC+ je već proizvodila naftu po dnevnim stopama ispod novih smanjenih kvota, pa je najava smanjenja bila u nekom smislu simbolična. Uprkos zgražanju, odluka OPEC+ do sada je imala mali utjecaj na snabdjevanje tržišta naftom. Cijene su se vratile na prosječne vrijednosti s početka oktobra u roku od dvije sedmice. (Embargo i ograničenje cijena na izvoz ruske nafte mnogo su značajnija prijetnja snabdijevanju tržišta.)
Ali odluka OPEC+ služi opipljivoj svrsi za saudijsku ekonomiju. Smanjenje proizvodnje stvara rezervne proizvodne kapacitete za Saudijsku Arabiju, dajući joj prostora da privremeno poveća proizvodnju ukoliko globalna ekonomija doživi nagli pad iz drugog izvora snabdijevanja, kao što je Rusija. To također signalizira investitorima da je saudijska vlada posvećena održavanju profitabilnosti nafte ili barem stvaranju donjeg praga cijena, ohrabrujući kompanije da troše više na naftni sektor.
Ono što je najvažnije, odluka je imala za cilj da pomogne u sprječavanju divlje volatilnosti cijena nafte. Uprkos velikoj sadašnjoj potražnji, saudijska vlada je zabrinuta da bi svjetska žeđ za naftom mogla naglo pasti ako bi globalna ekonomija zaronila u dublju i rašireniju recesiju. Fiskalna politika Saudijske Arabije bila je oprezna iz istog razloga. Predbudžetski izvještaj zemlje za 2023. vjerovatno je zasnovan na cijenama nafte od 76 do 78 dolara po barelu, s prosječnom proizvodnjom nafte koja se kreće na otprilike 10,6 miliona barela dnevno. Cijena je samo blago povećanje u odnosu na 2022. godinu, tokom koje je nafta bila konzervativna cijena blizu 70 dolara po barelu. Nepredviđeni prihodi koje je Saudijska Arabija dobila ove godine nije se pretvorio u veliku potrošnju, barem ne još.
Umjesto toga, Saudijska Arabija se priprema za udar, bilo zbog pada potražnje ili zbog neočekivane potrebe za novim zalihama nafte. Ima razloga da se pripremi. Kako se rat u Ukrajini nastavlja, a Rusija cilja na civilnu i energetsku infrastrukturu, prijetnje globalnoj energetskoj sigurnosti će rasti. Kako se sankcije Rusiji povećavaju, svijet može imati manje rezervnih kapaciteta za naftu i pritisak na opskrbu rafiniranim naftnim derivatima. Energetske politike koje se razmatraju u Bijeloj kući za zabranu izvoza američke nafte i kongresno zakonodavstvo (nazvano “NOPEC”) koje bi omogućile Ministarstvu pravde da tuži suverene zbog fiksiranja cijena imat će zastrašujući učinak na svako novo ulaganje u naftu i plin sektoru i dodatno će poremetiti preradu nafte i isporuke proizvoda. Najvažnije izvozno tržište Saudijske Arabije, Kina, povećala je uvoz ruske nafte, ugrožavajući tržišni udio Rijada. A Kina sada kupuje u manjim količinama, zahvaljujući i sporim izgledima za rast zemlje i kontinuiranoj posvećenosti Pekinga svojoj politici nulte COVID-19. Svi ovi znakovi zabrinjavaju Saudijce, prijeteći prihodima od nafte, kao i legitimitetu Rijada kao sile za stabilnost globalnog tržišta nafte.
Za Saudijsku Arabiju, naravno, manje moći nad naftom znači manje moći općenito; nafta je ključno oruđe koje zemlja koristi da utiče na međunarodne odnose i privlači globalnu pažnju. Odgovor na ove prijetnje stoga je postao odlučujući trenutak za mlado rukovodstvo i tehnokratsku elitu Saudijske Arabije. Radeći s Rusijom i odbacivanjem prioriteta Sjedinjenim Državama, oni se nadaju da će zaštititi moć svoje zemlje nad cijenama nafte, a time i svoje planove i viziju budućnosti.
Nejasno je hoće li ove elite uspjeti. Ali jasno je da se njihova zemlja i Sjedinjene Države spremaju za dvije različite globalne ekonomije. Neki vide moćniju ulogu u međunarodnoj politici i trgovini za tržišta u razvoju. Drugi vidi da se države okreću prema unutra i fokusiraju se na svoju domaću energetsku nezavisnost, dok ističu angažman zasnovan na vrijednostima u interakciji s međunarodnim sistemom. Nafta će i dalje biti dio vanjske politike obje zemlje. Ali oni svakako idu u različitim pravcima. Rijad i Washington bi uskoro mogli otkriti da su češće konkurenti – na naftnim tržištima i modelima ekonomskog razvoja – nego partneri.
(TBT, FOREIGN AFFAIRS)