„Zna li neki libanski dečko sa Harvarda više o ulicama Rijada nego ja?“ upitao me je jedan od saudijskih biznismena 2016., jadikujući zbog desetina visoko plaćenih stranih savjetnika koji šapću u uši liderima njegove zemlje. Ovaj fenomen nije jedinstven za Saudijsku Arabiju, kao ni pritužbe. “Njihove oči su uprte na naš novac”, rekao je jedan emiratski savjetnik u intervjuu. “Previše strategija, a nedovoljno ostvarenih.”
Eksperti imaju vrijedne i vrlo vidljive uloge u savjetovanju lidera u bogatim liberalnim demokratijama i međunarodnim institucijama. Međutim, mnogo je manje poznato o tome šta oni rade – i u kojoj mjeri – za autoritarne režime i zemlje u razvoju. To je problem, jer se autokratski lideri od Kine do Saudijske Arabije sve više oslanjaju na stručnjake, posebno na vodeće konsultantske firme, univerzitete i istraživačke centre na Zapadu. U 2017. godini, tržište konsultantskih usluga u zaljevskim monarhijama dostiglo je 2,8 milijardi dolara, a Saudijska Arabija je odgovorna za skoro polovinu tog iznosa, prema izvorima Global Researcha. Stručnjaci i institucije za koje rade ponekad izgledaju nepripremljeni nositi se s potencijalnim zamkama djelovanja u autoritarnim okruženjima. Posljednjih mjeseci, stručnjaci koji pomažu režimima povezanim s kršenjem ljudskih prava, korupcijom i drugim nedjelima – i često naplaćuju velike iznose – izazivaju sve veću kritiku javnosti, kako u SAD-u, gdje su mnogi stacionirani, tako i u zemljama u kojima djeluju.
Npr. McKinsey, globalni lider u konsaltingu u oblasti menadžmenta. Ova firma, među mnogim u ovom sektoru, bila je podvrgnuta kontroli zbog svog rada sa vladama i državnim preduzećima upitne reputacije. U oktobru prošle godine, kompanija je objavila izjavu u kojoj kaže da je “užasnuta” da je izvještaj o korištenju društvenih medija u Saudijskoj Arabiji možda korišten od strane režima u Rijadu za ciljanje političkih disidenata. Nekoliko mjeseci ranije, u Južnoj Africi, firma se našla upletena u veliki politički skandal oko korupcije, nakon čega je priznala da je prekomjerno naplaćivala državnoj firmi Eskom. McKinsey je na kraju pristao platiti južnoafričkoj vladi iznos od 74 miliona dolara. U javnom saopćenju, izvinili su se ljudima u Južnoj Africi. “Nismo bili dovoljno oprezni s kim smo se povezali”, potvrdila je firma i “nismo u potpunosti razumjeli pravila igre.”
Ovo je vrijedna samorefleksija i predstavlja produktivan primjer, jer kad god stručnjaci rade s autoritarnim režimima ili u zemljama gdje lokalna korupcija narušava vladavinu prava, oni se kreću opasnim terenom. U principu, eksperti nastoje racionalizirati donošenje vladinih odluka i poboljšati legitimitet, a dokazi ukazuju na to da oni često ostvare te ciljeve u otvorenim političkim okruženjima. Ali uspijevaju li u oba slučaja u autoritarnim uvjetima? Da li uopće pokušavaju?
Da bih rasvjetlio takva pitanja, 19 mjeseci između 2009. i 2017. godine provodio sam terenska istraživanja na Bliskom istoku, fokusirajući se na Ujedinjene Arapske Emirate i druge Zaljevske monarhije gdje strani stručnjaci blisko sarađuju sa vladarima na gotovo svim aspektima upravljanja. Intervjuirao sam brojne savjetnike velikih konsultantskih firmi i univerziteta i vladajućih elita (uključujući jednog vladajućeg monarha). Sjedeći na sastancima u palači, primijetio sam kako se eksperti ponašaju u svojim interakcijama s autoritarnim vladajućim elitama, od kojih mnoge – bez obzira na zapadne stereotipe – brinu o dobrobiti svojih građana, ne samo zbog samoodržanja. Također sam prikupio djelimične i eksperimentalne podatke o tome kako građani u takvim zemljama gledaju na eksperte i reforme u koje su uključeni. Otkrio sam da stručni konsultanti ponekad pomažu režimima da bolje upravljaju, ali njihova efikasnost i utjecaj s vremenom opadaju, posebno zato što postaju manje spremni otvoreno govoriti o preprekama napretku. Štaviše, rad sa stručnim savjetnicima općenito ne povećava legitimitet autokratskog režima – u stvari, sasvim obrnuto.
Ovi rezultati su važni za vanjskopolitičke debate u Washingtonu i drugim zapadnim prijestolnicama, gdje se političari bore sa načinom na koji će odgovoriti na rastuću plimu autoritarne vlasti širom svijeta. Moglo bi se reći da je pomoć koju autokrati na mjestima poput Kine i Saudijske Arabije dobivaju od zapadnih eksperata kosi sa interesima SAD-a – posebno kada ona pomaže autoritarnim režimima da guše proteste i krše ljudska prava. Međutim, takvi režimi su i dalje izuzetno uporni uprkos predviđanjima o njihovom predstojećem kolapsu iz više razloga, uključujući bogatstvo resursa i ekonomski rast koji stvara globalizacija. Stručna pomoć nije važnija od pomoći većih faktora: ako se zapadni stručnjaci povuku iz Kine i Saudijske Arabije, ti režimi se ne bi iznenada srušili.
Činjenica da stručnjaci ne pomažu autoritarne režime u onolikoj mjeri koliko njihovi kritičari misle da čine ne znači da njihov rad nema strateške implikacije. Te implikacije, međutim, mogu biti suprotstavljene – čak ironično. Ako, kao što moje istraživanje sugerira, međunarodni eksperti mogu nenamjerno potkopati legitimitet autoritarnih režima, njihovo savjetovanje može doprinijeti razvoju događaja koji bi čak i njihovi najžešći kritičari pozdravili.
GOVORITI ISTINU VLASTI – NEKO VRIJEME
Možda je za očekivati da su eksperti koji savjetuju autoritarne režime obični ljudi koji s odobravanjem klimaju glavom i govore svojim klijentima ono što žele čuti. Istina je kompliciranija. Naravno, neki stručnjaci nisu toliko principijelni kao drugi. U Zaljevu bogatom resursima, mnogi konsultanti su agresivni prodavači, reklamirajući jednoobrazna rješenja za sve probleme u, kako je jedan sugovornik opisao, „ludilu“ stručnjaka koji se takmiče za ugovore. Drugi se specijaliziraju za manje atraktivne oblasti autoritarnog upravljanja kao što su sigurnost i nadzor, što je trend koji je s pravom izazvao snažan otpor kako u zemljama u kojima rade tako i na međunarodnom planu. Većina eksperata, međutim, izgleda iskreno zainteresirana za pozitivne pomake u oblastima kao što su obrazovanje, infrastruktura i ekonomija. Oni se ne osjećaju posebno uključenim u autokratske krive radnje. U stvari, sebe vide kao pomoć u podsticanju dragocjenih unutrašnjih promjena. I često je to slučaj – barem na početku, kada proučavaju političke izazove, prikupljaju informacije i identificiraju potencijalna rješenja. U ovoj ranoj fazi, stručnjaci su dobro pozicionirani da izvrše racionalizirajući utjecaj na autoritarne vladajuće elite, koje su možda iznenađujuće nesvjesne problema. Na primjer, u sektoru obrazovanja, stručnjaci prikupljaju vrijedne podatke, uključujući i na lokalnom nivou, i dijele zapanjujuće iskrene izvještaje s vladajućim elitama. Zaista, savjetnik i konsultant sa dugogodišnjim radnim iskustvom u Bahreinu opisao je rani McKinseyev izvještaj o obrazovnom sistemu kao “prilično temeljit, otkrivajući stvari koje su bile veoma neugodne [režimu].”
Stručnjaci su uglavnom spremni vlasti govoriti istinu u ovoj ranoj fazi. Međutim, problemi se razvijaju kako se donošenje odluka ubrzava i od eksperata se traži da procijene različite potencijalne pravce djelovanja. S vremenom, stručnjaci uče i prilagođavaju se podsticajima, ukorijenjenim u autoritarnom političkom kontekstu, kako bi izmijenili ili ograničili svoje savjete. Prvo, uprkos početnim uvjeravanjima u suprotno, oni shvataju da lahko mogu biti otpušteni, uz vrlo malo mogućnosti za naknade. Strani eksperti se mogu brzo deportovati ili uljudno zamoliti da odu, a lokalni mogu biti degradirani gotovo bez objašnjenja. Drugo, stručnjaci počinju jasnije sagledavati atmosferu intenzivnog rivalstva u kojem djeluju i uvlače se u intrige u palačama. Savjetnik sa Bahreina opisao je sve kao igru muzičkih stolica: „Prvo premijer, zatim krunski princ, a onda i ministar obrazovanja“, svi se takmiče u sektoru reforme obrazovanja, svaki sa svojim timom eksperata. Na kraju, kada reforme propadnu, oni sebe vide kao pogodne žrtvene jarčeve. U Kataru, na primjer, vrhunski stručnjak za obrazovanje iz korporacije RAND naglasio je da „čim se stvari pokažu naopako, ono što smo radili [odbačeno je] kao «RAND reforma», iako je jasno da je emir [taj koji] je izabrao.”
S vremenom, stručnjaci postaju sve manje spremni govoriti istinu vlasti, barem na jasan način. Atmosfera neizvjesnosti i nesigurnosti na koju se naviknu, na kraju ih dovodi do toga da se više brinu o svom statusu. Kako je objasnio biznismen iz Saudijske Arabije: “[Eksperti] prvi dan iznesu svoje mišljenje, a onda im se kaže: “Ne, želimo uraditi na ovaj način”, a onda će šutjeti i raditi ono što im se kaže. Oni znaju da će neko drugi doći i zauzeti njihovo mjesto ako to ne urade. ”
Rezultat je da kvalitet savjetodavnih stručnjaka opada. U nekom trenutku, oni čak mogu početi pogoršavati stvari. Sa vrhunskim stručnjacima na sojoj strani, vladajuće elite lahko postaju pretjerano samouvjerene, pogotovo u pogledu njihove sposobnosti da ubrzaju promjene koje žele uz minimalne troškove. Počinju vjerovati u prečice za izgradnju države, a konsultanti pregovaraju oko vremenskih okvira. Istaknuti savjetnik za obrazovanje u UAE je objasnio: “Plan koji sam napisao podrazumijevao je reformu svih škola za sedam godina.” Ali “dok sam se vratio [sa odmora], [ministar obrazovanja] je smanjio rok na pet godina, a do drugog dana, šeik Mohammed bin Rashid smanjio je reformu na tri godine.” Na kraju, savjetnik za obrazovanje se složio s revidiranim rasporedom uprkos sumnjama u njegovu izvodljivost. Saudijski biznismen opisao je obrazac na slijedeći način:
[Vladajuće elite] pokušavaju pronaći rješenje koje će biti čudo. Oni sjede tamo i kažu: “Kako možemo smanjiti [potrošnju energije] bez podizanja cijena [što bi uključivalo političke troškove]?” I opet ćete reći: “To se ne može učiniti”, a onda kažu, “Pa, koje ste rješenje vidjeli da se primjenjuje u drugim zemljama“, a vi kažete,„Povećajte cijene“, a oni kažu „Ali ne možemo “. I onda ovaj razgovor može trajati sat vremena, a onda Njegova ekselencija ili neko će reći, “Morate mi naći rješenje. Vi ste konsultant – to ste već radili.”
Ovi obrasci su krajnje ciklični. Kada su vladajuće elite razočarane nedostatkom napretka, one imaju tendenciju optuživati pojedine uključene eksperte. Dakle, oni uzmu novi tim stručnjaka, ili pređu na druge projekte, dok se druge vladajuće elite hvataju u koštac s rješavanjem istih problema reforme, često sa istim razočaravajućim rezultatima. Teško se usvoji ikakva lekcija iz prošlosti zbog slabih procesa institucionalne kontrole i nedostatka komunikacije na svim nivoima tokom reformi. Đavoli poznati i nepoznati
Uprkos ovim uobičajenim preprekama, autokrati i dalje stručnjake smatraju neophodnim za novo razmišljanje o reformama i stvaranje podrške za njih. Mnogi također smatraju da se njihova državna birokratija drži zastarjele i pretjerano politizirane perspektive – što može biti istina, iako ovo stanje stvari nastaje zato što vladajuće elite često predaju dobre vladine poslove lojalistima režima, bez mnogo obzira na zasluge. Mnoge autokratske elite shvataju da privlačenje vanjskih stručnjaka može u kratkom roku izazvati protivljenja, ali obično misle da time ljudima pokazuju da ozbiljno shvataju probleme. Kako je objasnio jedan od vladajućih lidera UAE, vladari u Zaljevu moraju dokazati da nisu “kao Hosni Mubarak”, bivši egipatski predsjednik za kojeg su mnogi Egipćani smatrali da ne uvažava njihove potrebe i koji je svrgnut nakon ustanka 2011. godine.
Ipak, nije sasvim jasno kako eksperti utiču na podršku javnosti u autoritarnim režimima. Da bih prikupio sistematičnije dokaze, proveo sam tri eksperimenta u Kuvajtu testirajući efekte uključivanja stručnjaka i uvjete pod kojima će stručnjaci, više ili manje vjerovatno, potaknuti narod da prihvate reforme i razvojne projekte. U prvom eksperimentu, zamolio sam 281 Kuvajćanina da zamisli da lideri njihove zemlje pokreću veliku reformu kako bi poboljšali ili obrazovanje ili infrastrukturu (slučajnim rasporedom). Oni su pročitali lažni novinski članak koji opisuje reformu i koristi koje bi nastale, kao što je prijekopotrebno smanjenje saobraćaja. Ispitianici su također bili nasumično raspoređeni dio sa „stručnjacima“ i „bez stručnjaka“. Dakle, otprilike polovina je pročitala da će tim vrhunskih međunarodnih stručnjaka pomoći u reformi, a veliko iskustvo i prestiž stručnjakao opisani su na drugim mjestima. Ostalim ispitanicima nije spomenuto da će stručnjaci imati ikakvu ulogu u reformama.
Rezultati su otkrili mnogo toga. Daleko od davanja legitimiteta, uključivanje stručnjaka povezano je sa značajnim padom legitimiteta. Kod ispitanika koji su pročitali da su eksperti uključeni u reformu manje je vjerovatno da će je i podržati, u poređenju sa ispitanicima gdje je situacija opisana „bez stručnjaka“. Delegitimizirajući efekat stručnjaka bio je očigledan i bez obzira na vrstu reforme. Moglo bi se očekivati da će stručnjaci u više tehničkim oblastima upravljanja, kao što je infrastruktura, dovesti do većeg povjerenja javnosti, ali rezultati nisu podržali tu hipotezu. Štaviše, ispitanici koji su negativno reagirali na reformu pod vodstvom stručnjaka pokazali su i svepristuniji osjećaj nezadovoljstva u obliku smanjenog patriotizma prema svojoj zemlji.
Drugi eksperiment je testirao da li je nacionalnost stručnjaka važna za legitimitet. Ispitanici su nasumično raspoređeni da čitaju novinske članke o reformi infrastrukture koju je savjetovao stručnjak; priče koje je čitala svaka grupa bile su identične, osim što su stručnjaci bili američki, kineski ili kuvajtski. Zapanjujuće, kada su američki eksperti bili uključeni, ispitanici su izrazili znatno manju podršku reformi u poređenju sa onim kada su spomenuti stručnjaci drugih dviju nacionalnosti – i to u Kuvajtu, zemlji čija se populacija često smatra više proameričkom od drugih u blizini, zbog uloge SAD-a u reagiranju na iračku invaziju na Kuvajt 1990. Međutim, podrška reformi nije se bitno razlikovala kada su predstavljeni kineski ili kuvajtski stručnjaci, a ispitanici su ukazali da su kineske stručnjake smatraju sposobnijim od američkih i kuvajtskih. Iako ovaj zaključak može biti razočaravajući za američke konsultante, to nije nužno dokaz dubokog antiamerikanizma, a kamoli nove ljubavi prema kineskim stručnjacima. Najvjerovatnije se radi o dužem iskustvu Kuvajćana sa američkim (i britanskim) stručnjacima, koje uključuje njihovu frustraciju zbog nedostatka napretka u različitim reformama. Kineski stručnjaci – s kojima su građani u ovom trenutku manje upoznati – mogli bi jednostavno biti “đavo kojeg ne znate”.
Treći eksperiment uključivao je različite vremenske periode koji su su eksperti proveli u zemlji. Jedna grupa je u članku pročitala da su međunarodni stručnjaci „stigli jučer“, a drugi da „žive i rade u Kuvajtu deset godina“. Osim te razlike, vijesti su bile identične. Rezultati su bili jasni: eksperti koji su duže vremena prisutni povezani su sa daleko većim legitimitetom od onih drugih. Ispitanici su više podržali reformu, bili su sigurniji da će ona uspjeti i imali su više povjerenja u vezi sa stručnjacima kada je navedeno da su u zemlji prisutni duže vrijeme.
To dovodi do dileme, jer što su stručnjaci duže na sceni, to je vjerovatnije da će biti uvučeni u autokratske strukture koje podrivaju njihovu sposobnost da pomognu poboljšanju upravljanja. Tako da oni koji imaju najviše lokalnog znanja nakon godina u zemlji i koji bi inače bili najprikladniji za savjetovanje vladara, također mogu biti i najmanje djelotvorni. Racionalizacija politike može doći na račun legitimiteta i obrnuto.
KONSULTANTE, POSAVJETUJ SEBE
Dokazi ovih eksperimenata podižu sumnju u sposobnost stručnjaka da racionaliziraju i legitimiziraju autoritarnu vladavinu. Nije da eksperti nikada nemaju pozitivne utjecaje u takvim kontekstima – daleko od toga. Ali izazovi su značajniji nego što bi mnogi mogli shvatiti, posebno za one konsultante koji rade direktno sa vladajućim elitama na visokim nivoima vlasti.
Naravno, dio problema je i sam autoritarizam i tu se ne može mnogo učiniti (osim promjene režima). Međutim, postoji nekoliko načina na koje stručnjaci mogu izbjeći zamke: na primjer, fokusirajući svoje napore na fazu utvrđivanja činjenica tokom rješavanja problema i pokazujući veću spremnost da odu ako vođe odbace predložena rješenja. Da bi se obnovilo povjerenje i legitimitet javnosti, stručnjaci bi trebalo da više vremena provode u zemlji kako bi upoznali lokalni kontekst.
Čak i ako stručni konsultanti mogu bolje, neki bi mogli tvrditi da jednostavno trebaju izbjegavati suradnju s nedemokratskim režimima, posebno onima koji su povezani s kršenjem ljudskih prava. Sankcije već zabranjuju takvu suradnju u nekim slučajevima. Ipak, režimi su rijetko potpuno dobri ili potpuno loši, a ekspertiza može biti posebno korisna u zatvorenim političkim kontekstima, uključujući i pomoć u otklanjanju katastrofalnih potencijalnih posljedica loše politike: masovne prijelazne nesreće, glad, uništavanje okoliša i tako dalje. Štaviše, stručni konsultanti vjerovatno ne podržavaju autoritarne režime onoliko koliko neki kritičari vjeruju: zaista, moje istraživanje pokazuje da međunarodni stručnjaci mogu zapravo potkopati legitimitet, potencijalno smanjujući domaću podršku autokratima i slabeći njihove režime.
Etika uključivanja stručnjaka u takve režime je stoga složena, nalik onome što teoretičari nacionalne sigurnosti opisuju kao „dilemu dvostruke namjene“, koja se javlja kada se nešto može iskoristiti za dobrobit čovječanstva, ali i naštetiti joj. Vladari mogu koristiti stručne savjete kako bi poboljšali živote ljudi, ali ih mogu koristiti i za suzbijanje pobuna, ograničavanje slobode pojedinca i kršenja ljudskih prava. Stručnjaci ne moraju uvijek u potpunosti obuhvatiti ove rizike. Uzmimo, na primjer, javnu izjavu koju su iz McKinseyja objavili krajem prošle godine kao odgovor na kritičko izvještavanje o njihovom radu s represivnim i korumpiranim režimima koju je objavio The New York Times. Oni su naveli pozitivne promjene koje je pomogao ostvariti širom svijeta i tvrdili da “kao i mnoge druge velike korporacije, uključujući i naše konkurente, težimo da se krećemo kroz promjenjivu geopolitičku okolinu, ali ne podržavamo niti se bavimo političkim aktivnostima.” Problem je što stručna pomoć – čak i ako nije namijenjena – može završiti kao krajnje politička. Zaista, izuzetno je teško spriječiti da pomoć i savjeti vladi nemaju utjecaj na “političke aktivnosti”, jer, u suštini, sve što vlada radi je po definiciji politička aktivnost.
Može biti korisno razmisliti o ovim rizicima koji postoje kao kontinuum. S jedne strane su visoki rizici koji dolaze od davanja savjeta autokratima oko sektora koji su usko povezani sa agresivnom vlašću autoritarnih režima, kao što je unutrašnja sigurnost i nadzor. S druge strane su manji rizici povezani sa savjetovanjem o sektorima kao što su obrazovanje, sakupljanje otpada i sigurnost na cesti. Stručnjacima je možda bolje fokusirati se na ovo drugo, iako je važno shvatiti da čak ni ovi sektori nisu imuni na etičke dileme. Na primjer, konsultanti mogu raditi sa ministarstvima obrazovanja kako bi poboljšali način na koji studenti uče određene vještine u javnim školama, samo da bi shvatili da autoritarne elite također koriste škole za indoktrinaciju.
Da bi se kretali ovim teškim terenom, stručni konsultanti treba da razviju jače smjernice za angažovanje (i odvajanje) od takvih vlada. Michael Posner, direktor Centra za biznis i ljudska prava na NYU Stern poslovnoj školi, preporučuje da konsultanti utvrde jasne smjernice kada treba odbiti raditi s vladom, kako reagirati kada vlada klijent zatraži pomoć u vezi s pitanjem koje krši osnovna prava i kada se mora odvojiti od postojećih, ali neprikladnih vladinih ugovora. To su suštinske polazne tačke. Dilema dvostruke namjene daje dodatni sloj složenosti. U mutnim političkim kontekstima, ekspertima je teško znati kako će se na kraju iskoristiti njihova stručnost.
Taj dublji problem nije lahko riješiti, ali istraživanja o tim dilemama u drugim oblastima sugeriraju da transparentnost i razmjena informacija mogu pomoći. Stručna zajednica bi trebala težiti ostvarivanje i jednog i drugog tokom njihovog rada pod autoritarizmom. Iako njihova međusobna konkurencija može biti prepreka, , stručnjaci moraju rutinski razmjenjivati svoja iskustva s ciljem da se izgradi jača baza znanja o vladama klijentima, određenim sektorima i kako se ekspertiza koristi od slučaja do slučaja.
Iako sami autokratski režimi nisu čuveni po svojoj transparentnosti, institucije u liberalnim demokracijama u kojima se nalaze mnogi međunarodni stručnjaci – konsultantske firme, vladine agencije za pomoć, univerziteti i nevladine organizacije kao što su think tankovi i fondacije – mogu biti znatno transparentnije o tome šta oni čine u takvim političkim kontekstima i rezultatima koje ostvaruju. Istraživači imaju alate za mjerenje efikasnosti mnogih vrsta intervencija u upravljanju i društvu, ali da bi ih koristili, moraju imati jasniju sliku o tome šta stručnjaci rade. Organizacijama nije dovoljno da same provode takva istraživanja, zbog već postojećih sukoba interesa.
Lideri koji angažiraju stručnjake s vana nisu nikakva nova pojava. Međutim, dubina uključivanja eksperata u autoritarne režime sve je veća, zajedno sa nizom oblasti u kojima se takvi stručnjaci konsultiraju. Organizacije koje pružaju stručne savjete treba da otkriju više o klijentima koje preuzimaju, o svom poslu i rezultatima koje postižu, kao i o preprekama na koje nailaze. Ako budu tako postupale, mogle bi nastaviti primjenjivati svoju stručnost – i profitirati, u slučaju konsultanata iz privatnog sektora – i istovremeno maksimizirati svoj potencijal da dovedu do pozitivne promjene među ljude koji žive pod takvim režimima.
(TBT, Foreign Affairs, Prevela Jasmina S. Drljević)