Nakon više od dvije godine pokušaja i neuspjeha u ponovnom uspostavljanju nuklearnog sporazuma s Iranom iz 2015., čini se da je Bidenova administracija zaključila da sporazum nije moguće ožiivjeti. U martu 2022. ,pa potom u septembru prošle godine, Teheran se opirao ponovnom uspostavljanju pakta, poznatog kao Zajednički sveobuhvatni plan akcije, i umjesto toga postavio je nove zahtjeve za koje je vjerovatno znao da ih zapadne vlade ne mogu ispuniti. Od tada je Iran brutalno ugušio protivvladine proteste kod kuće i pružio vojnu pomoć Rusiji, uništivši sav preostali entuzijazam za obnovu JCPOA-e u zapadnim prijestolnicama. “Mrtvo je”, konačno je objavio američki predsjednik Joe Biden u novmebru.
Dok su pregovori propadali, iranski nuklearni program napredovao je na neviđen i, u nekim slučajevima, nepovratan način. Otkako se američki predsjednik Donald Trump povukao iz sporazuma 2018., a posebno u posljednje dvije godine, Iran je postigao važne nuklearne prekretnice. Skladištio je stotine kilograma visoko obogaćenog urana i instalirao hiljade naprednih centrifuga. Iran bi mogao proizvesti svoju prvu bombu od urana za oružje u roku od nekoliko sedmica i materijal za sljedeće bombe nedugo nakon toga.
Posljednjih mjeseci Iran nije platio gotovo nikakvu cijenu za ovaj nuklearni napredak. Naprotiv, njegov geopolitički položaj se poboljšao. Ojačala je veze s Kinom i Rusijom dok je normalizirala odnose s nekim od svojih susjeda, uključujući svog regionalnog rivala Saudijsku Arabiju. Lahko je shvatiti zašto bi vrhovni vođa Ali Khamenei mogao vjerovati da može imati svoj nuklearni kolač i pojesti ga također.
Ako je Bidenova administracija odustala od Plana A—oživljavanja JCPOA—onda je također izbjegavala okrenuti se Planu B koji su predložili mnogi analitičari kao i izraelski zvaničnici: gomilanje ekonomskog, političkog i vojnog pritiska na Teheran. Umjesto toga, odlučila se za plan C, pokušaj da se spriječe najgori ishodi nuklearnog sukoba s Iranom, zadržavajući mogućnost da se on riješi u budućnosti. Washington nastoji spriječiti iransku bombu, izbjeći rizičnu eskalaciju koja bi mogla doći s pojačanim pritiskom i pokušati postići diplomatsko rješenje u nadi da će uvjeti za novi dogovor koji bi zamijenio JCPOA s vremenom postati povoljniji.
Ali čak i ako bude uspješan, Plan C će imati cijenu. To bi omogućilo Iranu da postojano razvija svoj nuklearni program dok se oslobađa svoje ekonomske i političke izolacije. I umjesto postavljanja temelja za dogovor koji preokreće teheranski nuklearni program, ova strategija riskira učvršćivanje statusa Irana kao države nuklearnog praga. Kao rezultat toga, Sjedinjene Države i druge zainteresirane zemlje trebale bi udvostručiti svoje napore kako bi spriječile Iran da poduzme ključne korake na svom putu prema nuklearnom oružju i zakompliciraju napore Teherana da stvori nove ekonomske linije života i normalizira svoj nuklearni status. Ovaj pristup nudi najbolju priliku za sprječavanje najgorih scenarija nuklearnog naoružanja Irana ili rata na Bliskom istoku, a istovremeno čuva potencijal za neku vrstu diplomatskog sporazuma u budućnosti.
OGRANIČENJA PLANA C
Prihvatanje Plana C od strane Bidenove administracije odražava njenu želju da izbjegne izazivanje krize koja bi odvratila pažnju od drugih prioriteta. To također odražava činjenicu da će preferirana opcija – sporazum koji preokreće iranski nuklearni napredak i nameće stroga ograničenja i mjere transparentnosti za njegov program – ostati nedostižna i skupa u doglednoj budućnosti. Drugim riječima, plan C je priznanje da iako status quo nije dobar, alternative bi mogle biti daleko gore.
Čak i prije nego što je izbio rat u Evropi, Bidenova administracija namjeravala je skrenuti pozornost s Bliskog istoka na natjecanje s Kinom i Rusijom. Veliki obračun s Iranom, smatrali su američki zvaničnici, apsorbirao bi propusnost i preusmjerio resurse od važnijih pitanja. A unutar Bliskog istoka, administracija ima druge ciljeve koji bi mogli imati veće šanse za uspjeh, kao što je posredovanje u sporazumu o normalizaciji između Izraela i Saudijske Arabije.
Kao rezultat toga, “deeskalacija” je ključna riječ američke politike prema Iranu. U praksi se to pretvorilo u hlabavu provedbu američkih naftnih sankcija Iranu i suzdržane odgovore na napade na američke snage u Siriji i Iraku od strane iranskih posrednika. Sjedinjene Države također su pristale odustati od cenzure Teherana na sastanku Upravnog odbora Međunarodne agencije za atomsku energiju održanom u ožujku, nakon što je otkriveno da je Iran nakratko proizveo 84 posto obogaćeni materijal – malo manje od tipične razine od 90 posto za uran za oružje, ali još uvijek dovoljno visoka da se može koristiti u bombi ako se proizvede u dovoljnim količinama. Osim toga, Iranu je dopušten neizravan pristup nekim od njegovih zamrznutih sredstava u Iraku, dok je Teheran dopustio malo, ali nedovoljno povećanje međunarodnog nadzora svog programa.
Bidenova administracija možda vjeruje da može izbjeći najgori mogući scenarij – iransko nuklearno oružje – samo ako ostane na kursu. Čak i ako Iran nastavi širiti svoje zalihe urana, Washington se nada da će kombinacija velikih vježbi s Izraelom, izraelskih prijetnji da će upotrijebiti vojnu silu protiv Irana, ponovljenih američkih izjava da neće dopustiti Iranu nabavu oružja i upozorenja Evrope da obogaćivanje urana do 90 posto pokrenulo bi ponovno uvođenje sankcija UN-a odvratit će Teheran od proizvodnje materijala za bombe. Činjenica da će Iranu vjerovatno trebati između jedne i dvije godine da napravi isporučivo nuklearno oružje – što je dugotrajan napor koji bi riskirao međunarodno otkrivanje – može dodatno odvratiti Teheran od pokušaja nuklearnog proboja. Ako se Iran može odvratiti drugim sredstvima, onda bi dogovor mogao biti manje hitan.
Politički troškovi obnovljenog sporazuma također su porasli. JCPOA nikada nije bio popularan u američkom Kongresu, ali Bidenova administracija je u početku bila voljna podnijeti udarac kako bi oživjela sporazum. Međutim, okolnosti su se promijenile. Administraciji je teško tražiti od Kongresa da podrži nuklearni sporazum koji bi neizbježno obogatio glavnog vojnog dobavljača Moskve. Sjećanje na nasilni odgovor Teherana na masovne proteste prošle godine još je svježe, a Iran nastavlja s kršenjem ljudskih prava, uključujući pogubljenja demonstranata. Budući da se približavaju američki izbori 2024., Bidenova administracija vjerovatno ne želi voditi borbu u Kongresu, osobito za dogovor koji bi gotovo sigurno sadržavao manje ograničenja iranske nuklearne aktivnosti od izvornog JCPOA.
Ali u plan C ugrađena je nada da bi izgledi za diplomatiju mogli sazrijeti s vremenom. Domaći uvjeti u Iranu mogli bi se pogoršati zbog sankcija i lošeg gospodarskog upravljanja. Režim će se nastaviti boriti da zadovolji osnovne društvene, političke i ekonomske potrebe Iranaca, praktički jamčeći ponavljanje velikih prosvjeda. Kombinacija ovih čimbenika mogla bi na kraju uvjeriti režim da traži dogovor. A potencijalni kraj ruskog rata u Ukrajini mogao bi oslabiti protivljenje diplomacije s Iranom u Sjedinjenim Državama.
KATASTROFALAN USPJEH
Plan C još uvijek može poći po zlu. Iran bi mogao početi gomilati uran za oružje – ili zato što vjeruje da Sjedinjene Države neće odgovoriti na takvu provokaciju ili zato što je ljut zbog izraelskog ubojstva ili tajnog napada. To bi zauzvrat moglo pokrenuti eskalacijski ciklus koji bi doveo do američkog ili izraelskog vojnog napada na iranske nuklearne lokacije.
Ali uspjeh, definiran kao bez iranske bombe, bez eskalacije i izgledi za diplomaciju u nekom trenutku u budućnosti, donio bi svoje izazove. Vrijeme neće nužno ići u korist Sjedinjenih Država. Dok Washington čeka, Iran će unaprijediti svoj nuklearni program, ojačati svoje odnose s Kinom i Rusijom, iskoristiti oslabljeni pritisak sankcija i postati manje izoliran od ostatka svijeta. U prošlosti je Iran bio voljan obuzdati svoje nuklearne aktivnosti kada je vjerovao da su rizici njihovog nastavka previsoki i kada je imao vjerodostojan diplomatski pomak. No, takvi se uvjeti vjerovatno neće ostvariti u skorije vrijeme. Doista, Iran bi mogao vjerovati da se njegovo nuklearno držanje na rubu konačno isplatilo.
U narednim mjesecima Iran će nastaviti poboljšavati svoj već napredni nuklearni program širenjem svoje zalihe obogaćenog urana, povećanjem svojih proizvodnih kapaciteta centrifuga i boljom izolacijom svojih objekata od vojnih napada. Teheran će također nastaviti stjecati dragocjeno znanje upravljajući većim brojem naprednih centrifuga. Zajedno, ovi će koraci otežati međunarodnoj zajednici ograničavanje iranskog nuklearnog programa. Nuklearni materijal se može eliminirati, ali nuklearno znanje ne može.
U teoriji, napredovanjem svog nuklearnog programa, Teheran će imati više žetona za igru u svim budućim pregovorima. Ali iranski čelnici možda oklijevaju odbaciti bilo kakav napredak prema bombi. Otkako je Iran zaustavio svoj program izrade bombi 2003., njegov krajnji nuklearni cilj vjerojatno je bio postati “prag” ili “virtualna” nuklearna država – zemlja koja može brzo izgraditi nuklearno oružje ako zatreba. Za Teheran to nije samo tehničko mjerilo, već i političko: prisililo bi svijet da prihvati de facto nuklearni status Irana i time smanji međunarodni pritisak na režim. Vjerujući da su na putu postizanja ovog cilja, iranskevođe možda vide malo razloga za odmotavanje svog nuklearnog programa, posebno s obzirom na njihovu zabrinutost da je ublažavanje sankcija od strane Sjedinjenih Država nepouzdano i ovisi o stanaru Bijele kuće.
VISOKO POZICIONIRANI PRIJATELJI
Promjenjivi geopolitički vjetrovi također mogu ojačati iransko protivljenje dogovoru. Iako će se Kina i Rusija vjerojatno nastaviti protiviti iranskom nuklearnom oružju, obje se sve više upliću u korist Irana na međunarodnim forumima, a njihova suradnja s Iranom slabi režim sankcija koji bi inače mogao uvjeriti Teheran da prekine nuklearni sporazum. Dani u kojima su Kina i Rusija radile s drugim stalnim članicama Vijeća sigurnosti UN-a i Njemačkom na obuzdavanju Irana, kao što su radile u pregovorima o nuklearnom sporazumu iz 2015., vjerovatno su za sada prošli.
Ruska invazija na Ukrajinu također je išla u korist Irana, zbog čega se Moskva više oslanjala na vojnu sposobnost Teherana. U zamjenu za stotine iranskih bespilotnih letjelica i brodove pune streljiva, Rusija je Iranu pružila političku podršku, novac i zapadnu tehnologiju zarobljenu na ukrajinskom bojištu. Također razmatra prijenos naprednog naoružanja, poput borbenih zrakoplova i raketne tehnologije, u Iran. Činjenica da će Rusija ostati izolirana od Zapada u doglednoj budućnosti samo povećava utjecaj Teherana na Moskvu.
Iran i Rusija nastavit će se natjecati na globalnim robnim tržištima, ali će se njihove gospodarske veze vjerojatno produbiti. Dok Sjedinjene Države nastoje razbiti ruske mreže za izbjegavanje sankcija, Moskva radi na jačanju drugih trgovačkih ruta i financijskih veza, uključujući Iran, koje zaobilaze američka ograničenja.
Iran također širi veze s Kinom, svojom glavnom eknomskom žilom kucavicom. Do sada ove godine, Kina je uvezla oko milion barela dnevno iranske sirove nafte i kondenzata (vrlo laganog tekućeg ugljikovodika), što čini oko 80 posto ukupnog izvoza. Američke sankcije zabranjuju ovu trgovinu, ali Washington ih nije provodio, a količine energije značajno su porasle u posljednje dvije godine. Što se dulje Washington bude suzdržavao od djelovanja, to će ova trgovina postati uspostavljenija i otpornija.
Peking i Moskva nisu Teheranu pružili onoliko ekonomske posrške koliko bi on vjerovatno želio, a komercijalna i politička ograničenja mogla bi potkopati saradnju u budućnosti. Štoviše, ovi odnosi ne mogu u potpunosti nadomjestiti koristi koje bi Iran stekao od ublažavanja sankcija koje bi omogućio sveobuhvatni nuklearni sporazum, niti mogu osloboditi Iran njegove ekonomske nevolje u kratkom roku. Ali sve dok Iran vjeruje da će Kina i Rusija pružiti više nego što mogu Sjedinjene Države i Evropa, vjerovatno će ostati pri tom kursu.
NORMALIZACIJA BEZ DENUKLEARIZACIJE
Dinamika u neposrednom susjedstvu Irana također ide u prilog Teheranu. Tokom prošle godine Iran je normalizirao veze s Kuvajtom, Saudijskom Arabijom i Ujedinjenim Arapskim Emiratima, smanjujući regionalne napetosti. Dogovor Teherana sa Saudijskom Arabijom, uz posredovanje Kine u ožujku, posebno bi mogao smanjiti prijetnje projektilima saudijskim gradovima i povećati šanse za rješenje sukoba u Jemenu, pod pretpostavkom da se Iran pridržava dogovora.
Iako Sjedinjene Države dijele cilj regionalne deeskalacije, detant u Perzijskom zaljevu komplicira tradicionalni model Washingtona za nuklearnu diplomatiju. Bidenova administracija i zaljevske zemlje pokušale su uobličiti nuklearni sporazum kao preduvjet za otključavanje većih političkih i ekonomskih veza – jednadžba potkopana nedavnim sporazumima o normalizaciji. Na primjer, Ujedinjeni Arapski Emirati nastoje povećati trgovinu s Iranom i, prema jednom dužnosniku Emirata, nadmašiti Kinu kao glavnog trgovinskog partnera Irana. Saudijski ministar financija Mohammed al-Jadaan rekao je ubrzo nakon objave sporazuma o normalizaciji da postoji “mnogo mogućnosti za saudijska ulaganja u Iran”, a u svibnju je iranski ministar gospodarstva i financija Ehsan Khandouzi posjetio Rijad kako bi razgovarao o proširenju gospodarskih veza . Iako će američke sankcije i dalje ometati ekonomske tokove, zaljevske države možda će s vremenom biti spremnije testirati ograničenja Washingtona.
Iran će vjerovatno također osjetiti vjetar u leđa u oktobru, kada UN-ova ograničenja na njegov program balističkih projektila istječu i povezane sankcije. To uključuje odredbu, koju Iran trenutačno krši, koja mu zabranjuje isporuku bespilotnih letjelica Rusiji. Ako zapadne vlade dopuste da ove odredbe isteknu bez plana za njihovu zamjenu, riskirat će poslati iranskim vođema poruku da njihov pristup funkcionira.
Sa svoje strane, zapadni kreatori politike će vjerovatno i dalje smatrati dogovor politički preskupim, barem u sljedećoj godini. Osim što podupire ruske ratne napore i represira vlastite građane, Iran je okupio i pritvorio mnoge dvojne državljane, posebno Evropljane. Čak i ako Teheran poduzme korake da privremeno ublaži neke od ovih napetosti – na primjer, puštanjem američkih zatvorenika – bit će teško ublažiti ih sve. Unutar Irana, parlamentarni izbori u veljači 2024. i predsjednički izbori sredinom 2025. vjerojatno će stvoriti dodatna previranja i povećati troškove političkog kompromisa za tvrdokorne iranske dužnosnike. Smrt Khameneija, 84-godišnjeg vrhovnog vođe, započela bi potencijalno nestabilno prijelazno razdoblje, tokom kojeg bi Iran vjerovatno odbacio sve pokušaje nuklearne diplomacije.
Ali možda postoji i dobra strana ove inače nejasne perspektive: poboljšani geopolitički položaj Teherana mogao bi ojačati njegovu odluku da svoj nuklearni program ne koristi oružjem – barem za sada. Da budemo sigurni, neki unutar Irana bi mogli lobirati za prelazak nuklearnog praga. Ali iranski nuklearni program uvijek je bio sredstvo za postizanje cilja – sigurnosti, statusa, nezavisnosti i međunarodnog utjecaja – a ne cilj sam po sebi. Ako skuplja te koristi, Teheran bi mogao zaključiti da ići sve do bombe nije potrebno i da bi te dobitke doveo u opasnost.
SPRJEČAVANJE NAJGOREGA
Nejasno je koliko dugo novi status quo može trajati. Jedna točka preokreta dogodit će se u oktobru 2025., kada istječe mehanizam “povratnog” nuklearnog sporazuma iz 2015., a Vijeće sigurnosti UN-a ukloni iranski nuklearni program sa svog dnevnog reda. (Rezolucija Vijeća sigurnosti koja je podržala JCPOA ostaje na snazi iako sporazum više nije važeći, a zalaske ograničenja UN-a nastavit će se na autopilotu osim ako zapadne sile ne pokrenu odredbe o povratku.) Sjedinjene Države i njihovi saveznici morat će odlučiti hoće li ponovno nametnuti UN-ove sankcije Iranu vrijedne su rizika da Iran proizvodi uran za oružje i napusti Ugovor o neširenju nuklearnog naoružanja, što je Teheran prijetio da će učiniti kao odgovor. Sa svoje strane, Iran će morati odlučiti hoće li izvršiti te prijetnje i prihvatiti rizike narušavanja inače povoljnog okruženja, uključujući pozivanje na potencijalni vojni udar na svoja nuklearna postrojenja. Stoga je moguće da će, kako se približava rok 2025., ovi rizici koncentrirati umove u Washingtonu i Teheranu na pronalaženje političkog rješenja.
Ipak, Sjedinjene Države ne moraju čekati do tada da počnu ublažavati rizike eksplozije. Čak i unutar granica Plana C, postoje koraci koje bi Washington trebao poduzeti kako bi pokušao usporiti iranski nuklearni napredak i njegov rastući odnos s Kinom i Rusijom.
Prvo, Sjedinjene Države trebale bi pojačati svoje napore da odvrate Iran od daljnjeg napredovanja svog nuklearnog programa—bilo postizanjem viših razina obogaćivanja, preusmjeravanjem nuklearnog materijala, nastavkom rada na naoružavanju ili napuštanjem Ugovora o neširenju nuklearnog oružja. U tu bi svrhu Bidenova administracija trebala organizirati zajedničku izjavu s različitim skupom zemalja — kao što su Brazil, Indija, Japan, Južna Koreja, Turska, Saudijska Arabija i Ujedinjeni Arapski Emirati — kako bi izrazila zabrinutost zbog iranskih nuklearnih provokacija i štete koju bi daljnje eskalacije, poput 90-postotnog obogaćivanja, izazvale. Washington bi također trebao potaknuti ove i druge zemlje, uključujući Kinu, da izravno pošalju tu poruku Iranu.
Washington ne bi trebao potpuno odustati od diplomacije.
Uzimajući stranicu iz svoje knjige o Ukrajini, Sjedinjene Države mogle bi sarađivati s drugim zemljama kako bi se dogovorile o teškim posljedicama za određene iranske nuklearne korake i unaprijed razjasnile te posljedice Iranu. Ako strategija Teherana djelomično počiva na razvoju novih globalnih partnerstava za normalizaciju svoje nuklearne putanje, onda bi mu Washington trebao nastojati uskratiti taj cilj.
Drugo, Sjedinjene Države trebale bi pokušati zakomplicirati iransko približavanje Kini i Rusiji, nagrizajući prednosti okrenutosti Teherana prema istoku. Washington bi trebao pojačati provedbu sankcija na izvoz iranske nafte, uključujući povećanje pritiska na države posrednike. Također bi trebala sarađivati s Azerbajdžanom, Kazahstanom i Turkmenistanom kako bi razotkrila iransko-ruske veze i zakomplicirala rute za izbjegavanje sankcija.
Konačno, čak i ako se izgledi za dogovor čine malima, Washington ne bi trebao potpuno odustati od diplomatije. Na primjer, trebalo bi istražiti kako bi iransko-saudijska diplomatija mogla otvoriti vrata regionalnim nuklearnim ograničenjima—potencijalno pružanjem nekih ograničenja budućim nuklearnim aktivnostima i jamstvima protiv proizvodnje oružja—a pritom ostati realan o tome što se takvim aranžmanima može postići. Malo je razloga vjerovati da bi, s obzirom na ogroman jaz između iranskih i zaljevskih nuklearnih sposobnosti, Teheran bio motiviran značajno ograničiti svoj program obogaćivanja. Činjenica da se napetosti između Irana i Saudijske Arabije smanjuju upravo kada iranski nuklearni program doseže nove visine vjerojatno jača uvjerenje Teherana da se može približiti bombi i imati bolje veze sa svojim susjedima (ili još gore, da je iransko nuklearno širenje motiviralo Saudijsku Arabiju da popraviti ograde). Unatoč tome, moguće je da će se zemlje Zaljeva uspjeti dogovoriti o pojačanim mjerama transparentnosti i jačim nuklearnim mjerama zaštite, obvezi da neće ponovno prerađivati nuklearno gorivo ili proizvoditi uran za oružje, a možda čak i o mehanizmima za miroljubivu nuklearnu saradnju.
Ove mjere bile bi daleko od strogih ograničenja u JCPOA-i, a Sjedinjene Države bi se i dalje morale boriti s Iranom kao virtualnom nuklearnom državom. Ali u nedostatku bilo kakve stvarne šanse za sveobuhvatni nuklearni sporazum, oni bi mogli biti najbolje čemu se Bidenova administracija može nadati.
(TBT, FOREIGN AFFAIRS)
